在推动中部崛起过程中，必须始终不渝地贯彻科学发展观，统筹各方利益关系，促进经济社会全面、协调、可持续发展。为此，我们一定要特别注意避免走“先发展后治理”的老路子，既要“金山银山”，又要“绿水青山”，既不能守着“绿水青山”过穷日子，又不能为了经济发展而毁掉“绿水青山”。本着这一目的，建立健全生态保护利益补偿法律机制，从法律层面平衡经济社会发展与生态环境保护的关系，就显得尤为重要。

  一、生态保护利益补偿的含义

  目前对生态保护利益补偿的含义可谓是众说纷纭，有的人授特别强调了“资源有偿使用原则”，提出在传统环境法征收补偿费的基础上，应扩大补偿费的征收范围；有的人则是从消极环境影响和积极环境影响两个方面，把生态保护利益补偿分为为狭义的生态保护利益补偿和同时包含两个方面含义的广义的生态保护利益补偿；还有的人把关于狭义生态保护利益补偿和广义生态环境利益补偿加以糅合，并对生态保护利益补偿的内涵进行了法律上的概括；有的人干脆只强调生态保护利益补偿应是生态环境受益人得因生态保护受到损害的人的补偿。笔者认为，这些定义虽然形式多样，但均存在着共性的缺陷，极易引起生态保护利益补偿与《环境保护法》已有相关概念的混淆，不利于人们正确把握和进一步完善现有相关生态环境保护法律制度，同时也过分扩大了生态保护利益补偿概念的外延。所以，生态保护利益补偿法律机制概念应当表述为：生态环境受益人、其他组织、国家、社会对因保护生态环境而利益受到损害或者付出经济代价者给予适当的补偿。

  二、我国对生态保护利益补偿的相关法律政策规定的现状

  客观地讲，我国的生态保护利益补偿法律机制并没有真正地、完备地建立起来。相关的法律规定见诸于一些零散的法律、法规条文当中，且大都是些原则性的规定，没有具体的解释，给实际操作造成了很大困难。

  例如《国务院批转国家体改委关于1992 年经济体制改革要点的通知》(国发[1992 ]12 号) 也明确指出:“要建立林价制度和森林生态效益补偿制度,实行森林资源有偿使用。”1992 年9 月10 日《关于出席联合国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》(中办发[1992 ]7 号) 第7 条“运用经济手段保护环境”强调提出“按资源有偿使用的原则,要逐步开征资源利用补偿费,并开展对环境税的研究”。1993 年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》指出:“要改革造林绿化资金投入机制,逐步实行征收生态效益补偿费制度”。1998 年7 月1 日新修改的森林法规定:“国家建立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源,林木的营造,抚育,保护和管理。”2000 年,国家又发布《森林法实施条例》规定:防护林、特种用途林的经营者有获得森林生态效益补偿的权利。此外，《水法》、《矿产资源法》、《渔业法》、《土地管理法》等相关法律法规对生态补偿制度也作了相应的规定。《水法》第34 条规定“使用供水工程供应的水,应当按照规定向供水单位缴纳水费”;“对城市中直接从地下取水的单位,征收水资源费;其他直接从地下或者江河、湖泊取水的,可以由省、自治区、直辖市人民政府决定征收水资源费。”此外，2003年3月，在第十届全国政协会议上建立生态保护利益补偿法律机制被正式纳入议事日程，预示着我国生态保护利益补偿立法的曙光。

  我国最有影响的生态保护利益补偿政策就是“退耕还林”对耕地农户的补偿。这项工程标志着中国政府充分认识到中西部森林植被对于全国的生态功能具有的巨大价值,也标志着中国在跨区域生态补偿方面迈出的第一个巨大步伐。我国退耕还林的实践从20 世纪70 年代已经开始。第一阶段(70 年代至80 年代) 是以建设用商品材林为主的退耕还林时期,从关注生态环境脆弱性角度看,由于没有选择水土流失严重的中低山区进行退耕,因此生态效益不明显。第二阶段(80 年代至90 年代) 是以营造经济林为主的退耕还林时期。第三阶段,也就是目前正在进行的退耕还林工程,进入以营造生态经济林为主的新阶段。

  三、以中部六省为例，来看我国生态保护利益补偿立法的必要性、可行性分析  

  （一） 生态保护利益补偿立法的必要性

  我国目前生态状况呈现脆弱性、不确定性、反复性和艰巨性。对中部六省而言，生态状况更不容乐观，尤其是个别地方由于没有贯彻好科学发展观，在发展经济的同时忽视对生态环境的保护，给生态环境安全带了很大隐患。一是森林资源总量不足。例如山西省森林覆盖率仅为14．12％。二是污染物排放总量仍居全国前列，绝大多数河流受到不同程度的污染。黄河、长江作为中华文明的摇篮，其污染程度也令人震惊。三是水土流失依然严重。中部六省中的黄土高原和太行山区，水土流失尤为严重。四是部分重点保护野生动植物种群数量锐减。五是自然湿地面积大幅度削减。中部六省中的自然湖泊大都存在面积缩小趋势。六是荒漠化形势依然十分严峻。中部六省的沙尘暴发生频度逐年增大。

以上资料表明，我国中部六省目前的生态危机不容忽视，急需切实有效的法律机制加以保护。面对生态与经济发展的对决，生态保护利益补偿法律机制是解决两者冲突与平衡两种利益的有效手段。但由于我国目前立法情况和实施情况存在缺陷和不足，使得生态保护利益补偿法律机制实施效果大打折扣，有关生态效益补偿诉讼纠纷也日渐突出。因此，从立法的角度规范和加强生态保护利益补偿是必要的。

  （二） 生态生态保护利益补偿立法的可行性

  自1953 年建立育林基金制度以来，对我国用材林的发展起到了积极的促进作用，随着社会经济的发展,建立森林生态效益补偿制度时机已经成熟。国外许多发达国家的通行做法和先进经验为我国生态效益补偿立法提供了很好的法律蓝本；国内近十几年的立法发展也为生态效益补偿立法搭建了一个基本的法律平台。此外，尤其是近几年随着环保和生态保护热潮的兴起，人们对生态效益予以越来越深的关注，生态生态保护利益补偿法律机制建设问题也得到专家学者以及环保人士的青睐，这些都为生态效益补偿立法活动注入活力与生机。

  四、对生态保护利益补偿立法的建议

  （一）关于生态保护利益补偿立法的基本原则

  1、要体现公平原则。生态保护利益补偿理论的基石就是公平理念。“谁污染谁补偿、谁受益谁补偿”，生态环境是公共物品，是人类共同的财富，不论谁均没有权利只享有生态环境带来的福利而对他人造成损失和伤害不负责任。随着和谐社会建设的深入推进，生态环境破坏、环境污染、资源枯竭所造成的生活质量降低问题，越来越被看成是新的社会不公平问题。对此，我们应当通过生态保护利益补偿，来体现社会公平。例如私营企业主在发展工业经济中，占有或使用资源比较多，农民群众相对较少地使用资源，甚至没有机会使用资源，环境权益和发展机会会受到侵害。生态保护利益补偿正是基于公平与正义理念应运而生的。

  2、要体现利益平衡原则。生态利益和经济利益，是体现人类生存和发展的两种最基本的利益，当两者不可避免地发生冲突时，我们应当在生态利益优先的基础上，本着统筹、平衡两者的观念，将生态利益和经济利益两者结合考虑。

  3、要体现环境资源有偿使用原则。生态保护利益补偿即是环境资源有偿使用的体现。长期以来，因为环境资源的公共物品属性，使得环境资源往往在人们的经济活动中往往被忽视而造成资源的浪费耗竭和环境的污染，环境资源有价，从而受益人或污染者有义务进行补偿的理念的确立，对于环境保护、资源节约利用和维系有重要意义。

  4、要贯彻政府主导和市场手段相辅的原则。现阶段，我国各级政府应是生态效益补偿机制中的基金主要来源者和生态效益补偿机制运行的管理者，这是由我国的现实情况决定的。今后，我们应采用经济激励措施和市场机制来推动我国生态效益补偿法律制度的实施进程，但由各级政府主导、市场手段相辅的格局将长期存在下去。

  （二）合理确定强制性生态保护利益补偿标准

  尽管强制性生态保护利益补偿的标准很难作出统一的硬性规定，但还是应该有一个基本原则可循，这个基本原则就是补偿的数额与造成的损失的数额或产生的利益的数量要大致接近。一般而言，补偿标准上下限的确定、补偿等级划分、等级幅度选择等，均取决于损失量(利益量)、补偿期限、道德与习惯等因素。由于环境资源的外在性、资源价格的不确定性、补偿习惯各地不一等原因, 具体补偿标准的确定会遇到诸多困难，例如计算损失量(或产生效益量) 的困难，确定补偿期限的困难（由于计算单位时间损失量或效益量的困难, 导致计算补偿量的困难,从而难以确定补偿期限），把握社会补偿心理的困难（社会风俗习惯、补偿习惯、经济状况等对补偿标准的确定有很大影响和制约, 存在着一个可接受性问题）。因此，补偿标准的确定，既要合法, 又要合理，还要合情, 最后还要符合社会习惯。例如中部六省经济发展相对滞后，补偿标准与沿海发达地区可以有所区分，低于经济发达地区的标准。科学地确定生态保护利益补偿标准，只能通过众多的实证性研究和大量试点工作才能实现。要充分剖析各地的做法, 总结提高; 同时开展试点工作，逐步核定出不同经济地带的补偿标指导性额度。

  （三）多渠道筹集生态保护利益补偿资金

  1、政府财政预算补偿。国家作为生态效益补偿的主要提供者，即作为生态补偿基金的主要来源，由各级政府在财政预算中安排一定的资金用于补偿生态环境利益外溢问题。例如设立财政转移支付制度。转移支付的款项必须用于指定的项目，实行“专款专用”。

  2、 采取税收或税收附加的形式来筹集补偿资金，例如设立环境税，生态税等，实现统筹收集资金的重要渠道。

  3、 采取行政机关收取环境费或排污费的方式筹集补偿基金。

  4、 对特定的区域的环境资源，可以直接向受益人征收补偿基金。

  5、 积极支持和倡导民间环保团体组织的筹集基金活动，扩大补偿资金的来源范围。

  6、 积极发展生态旅游业，将部分生态环境价值市场化，采取生态环境产权交易补偿，例如在旅游收入中收取一定比例的补偿基金。

  7、 其他渠道，例如发行生态彩票等。

  （四）积极实施生态保护利益补偿相关扶持政策。例如，生态保护利益补偿基金的管理与运作，贫困山区生态移民保护与合理安置问题，等等，都是构建生态保护利益补偿立法体系的重要组成部分。

  （五）明确生态保护利益补偿的救济途径与惩罚措施。其中包括利益应受到补偿而未受补偿时权利人提起申请、起诉等救济的方式、程序、方法，政府裁决、法院判决后补偿不到位或者拒不履行的法律责任和法律后果等。

  五、 在生态保护利益补偿立法之前的补救措施

  （一）完善相关法律体系。我国目前的生态保护利益补偿法律制度研究尚不够完善，突出表现在相关立法的严重不足，在《森林法》、《土地法》等虽做了规定，但都是原则性的规定，并不能给实践操作以具体指导，造成实施上的法律空白现象，对其实施效果大打折扣。建议通过立法明确生态保护利益补偿法律机制，明晰其权利义务关系和救济手段，修改现有的关于生态保护利益补偿在各部门法规中的规定，使其符合循环经济理念和现代生态保护利益补偿法制进程，并在此基础上设计专项的生态保护利益补偿立法框架和内容体系，完善我国生态保护利益补偿法律体系。

  （二）生态保护利益补偿资金筹集渠道不畅问题。首先，我国目前的通行做法是政府作为生态保护补偿基金的主要来源者和收集者，直接对收益者或污染者进行收费还很困难。但政府在生态保护利益补偿方面的精力和资金投入毕竟有限，仅凭政府单方面力量是十分微薄的。其次，我国生态税制建设不完善，通过税收这个统筹补偿渠道进行生态环境利益补偿基金的收集在目前来说还有赖于我国生态环境税制的建立和完善。再次，民间团体，诸如生态保护组织等的力量在我国还很薄弱，并不能发挥其应有的功效和作用。并且在这些非政府的生态保护组织内部，也存在着疏于管理、渠道不顺畅等制度问题，对生态保护利益补偿基金的收集效果打了折扣。

  （三）思想观念上的障碍。“环境资源没有价值”是中国人长期以来习惯的观念和思维方式，中国民众对环保的意识并没有达到应有的高度，广大民众对生态效益补偿知之甚少，甚至盲目的认为征收补偿费是乱收费现象而对行政部门工作造成误解从而形成很大障碍。中部六省应加大舆论和教育的力量，对环境保护和生态保护利益补偿工作进行正确和有益的观念引导，提高民众的环保意识和环保素质。