为让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义，大力推进司法为民公正司法，最高人民法院提出深入整治“六难三案”问题。作为“六难”之一的“执行难”，当前仍然是人民群众较为关注的热点、社会矛盾的焦点和法院工作的难点。“执行难”的存在，影响了社会秩序的稳定，损害了人民法院形象和司法权威。为积极应对这一问题，认真总结执行难突出表现，并有针对性提出应对之策，我们对全市法院三年多来的执行工作情况进行了调研，形成本调研报告，以期对当前正在如火如荼进行的解决执行难问题实践有所借鉴和裨益。

    一、法院执行“难”在何处?

    执行难问题既是一个法律难题，更是一个社会难题。之所以多年来成为人民法院工作之顽症，是因为其既难在“外”、又难在“内”，还难在“法”。

    （一）难在“外”

    1.被执行人规避执行

    ①被执行人难找。一是针对一些农村案件，由于经济发展迅速，农村大部分剩余劳动力常年外出务工，常年不归。一旦这些人成为被执行人，则很难查找。二是部分被执行人在诉讼审理期间即为缺席审理，公告送达判决，进入执行程序后，作为被执行人也很难寻找。三是作为被执行人由于需履行义务数额偏大、条件所限，为躲避债务，规避执行，举家外出，居无定所，查找起来更是大海捞针。四是一些乡村基层组织或社会其他组织，法律意识淡薄，碍于人情关系，对法院查找被执行人不予配合甚至设置障碍。

    ②被执行财产难寻。一是在一些银行等金融机构查询被执行人存款状况效果不好。虽然目前实行的是实名储蓄制度，但是一些被执行人明知有经济纠纷，或者受条件限制，不在正规的金融机构办理储蓄业务，所以查找起来收效甚微。二是实物查找难。由于目前农村农民收入仍然较低，一些被执行人除了必须的生产资料、生活用品、居住房屋外没有其他可供执行财产。作为必要的住房和生活用品又无法执行和变现，所以执行效果不好。三是近年来一些担保公司、投资公司等非金融机构大量吸收社会闲散资金，一些企业也通过个人等多方融资。这些企业及机构均非正常的金融机构，多为个人设立，操作不规范，账目不公开，执行中因证据不足，很难查询。四是一些被执行人由于明知败诉或有其他经济纠纷，在办理证照，购置财产时，为躲避债务即易名办理，执行起来，其名下无财产可供执行。五是一些企业由于经营管理不善，经营状况不佳，债权人众多。在执行过程中才发现，往往一些机器设备、土地厂房等早已设置抵押权等优先债权，使一些普通债权无法得到保护。

    虽然最高人民法院出台系列反规避执行措施，在一定程度上打击了规避执行行为，但效果不明显。据统计，三年多来，全市法院在发放执行通知书后，能主动履行生效文书义务（包含执行和解）不足10%，市中院比例更低，为逃避债务到外地打工躲债者，约占18%；夫妻假离婚者，约占2%；转移银行存款者，约占25%；房产、车辆登记在第三人名下者，约占6%。

    2.被执行财产难以变现。一是一些农作物由于气候、机械等原因，收获时机难以确定，采取强制措施又容易激化矛盾。往往被执行人的农作物也为家庭成员的一部分，共有份额难以划分，强制执行困难较大。二是一些采取了查封措施的财产难以变现，如：交通肇事车辆的拍卖、变卖，因肇事车辆长期在交通管理部门查封、扣押，在专门的停车场停放，损毁严重，进入执行程序后损失极大，变现价值较低，甚至不抵停车保管费用。另外一些诉讼中采取的车辆等查封措施，由于执行时该车辆行踪不定，扣押困难，难以拍卖、变现。三是由于网络司法拍卖公告范围小，竞买人少等原因造成流拍现象比较严重，使上网拍品难以变现。

    3.协助机关消极协助。执行工作需要各部门的紧密配合，但实践中各部门的配合很不到位，一些具有协助执行义务的单位、组织和个人消极协助甚至不予协助。一是公安机关在办理户籍、身份信息、车辆登记信息等查询时，消极协助。在法院对被执行人等采取拘留措施时，以被执行人身体状况不合格，不符合拘留要求为由，拒绝关押。即便关押了，也是管理不严，起不到限制自由和震慑作用。对于一些涉嫌拒执犯罪案件的办理，公安机关往往以法院提交的证据不充分，程序有瑕疵，不予受理，即便受理了也怠于行使侦查义务。真正使一些涉嫌拒执犯罪的被执行人受到刑事处罚的寥寥无几。如我市某基层法院在执行申请执行人乔某某与被执行人杨某某一案中，被执行人杨某某在拘留所不吃不喝、谎称有病，拘留所因为怕麻烦，多次联系法院要求接走被执行人，甚至允许被执行人杨某某在拘留期间私自会见亲属。拘留期限到期后，法院将被执行人杨某某放走，造成该案至今不能执行，申请执行人乔某某每日到法院吵闹且非法上访，严重影响法院的执行工作。二是电信部门配合难。我市某基层法院三年来要求移动通讯部门予以协助，但该部门以种种借口一次都未办理。三是一些社会投资公司、个体企业等由于自身利益所需，在法院查询被执行人财产信息时不予配合。执行法院也因证据不明确，不敢对其采取强制措施。四是一些党政机关、政府部门，如财税部门等以影响当地大局稳定、经济发展为由，对执行中需尽的协助义务，消极协助。法院也因组织、人事、经费等原因很少对其采取强制措施。五是法院向相关部门发出的征询意见函，大多数部门都是敷衍了事，有的含糊其辞没有明确答复，有的推诿扯皮，有的根本不予理睬。

    4.被执行人因经济困难无执行能力。被执行人经济收入有限，或者说根本没有收入，有些虽然有微博的收入，但仅能维持其基本生活需要。一些交通事故人身损害赔偿案件，标的额大，动辄数千元，高达几万元甚至一、二十万元，作为履行义务主体，把家中所有财产加起来也不够偿还债务或赔偿损失，有的甚至一个人半生尚不能创造这些收入，这是一类。另外一类是刑事附带民事赔偿案件，作为刑事被告人同时又是附带民事的被告人，在追究刑事责任后，有相当一部分在监狱等按劳付酬场所服刑，断绝了收入来源，对附带民事赔偿部分其虽同意赔偿，但却无能为力。

    5.涉执信访压力大。一是一些案件被执行人确无履行能力，申请人以执行人员怠于执行为由到处信访告状，甚至对执行人员个人进行诬告、诽谤，严重影响了干警的工作热情。有的干警因惧怕信访而放不开手脚，不敢采取强制措施。二是一些难以清理的信访积案，由于信访人常年上访，到处告状，一些承办人要无休止的进行汇报、稳控，耗费了大量执行力量。

    （二）难在“内”

    1.消极执行。一是无正当理由延期或超期执行，包括执行人员自接到案件之日起未按规定的7日期限向被执行人送达执行通知书及被执行人财产申报登记表等法律文书、执行人员没有在规定的期限内找被执行人谈话，了解被执行人基本情况和财产状况。二是执行人员在申请人提供了被执行人财产线索后，没有在规定的10日期限内查找和采取相应执行措施，或采取的执行措施不到位，致使应执行的财产被转移或灭失。三是执行人员执行能力不够，执行方法简单，导致执行拖延。四是被执行人具备执行条件，因金钱或人情的因素导致执行人员故意不执行。五是不及时将执行兑现的款物交付给申请人或权利人。六是因受地方保护主义的干扰，法院不愿得罪地方政府而降低执行力度，或暂缓执行甚至干脆长期搁置不再执行，这在委托执行案件中最为多见。

    2.执行人员素质不高。对执行不能的案件片面强调客观事实，不注重进行沟通释明工作，没有让当事人感受到法院对执行工作的积极态度，使当事人对法院执行产生误解。执行人员责任心不强。执行人员该采取措施的没有采取，或者采取措施的方法不当，或者采取措施的时间不适时，错过了最佳的执行时机。

    3.审执脱节。一是判决主文不清。裁判主文缺乏执行内容或者执行不能，造成无法执行，在审理阶段没有对当事人争议的标的进行勘验，对其名称、数量、质量在判决主文里表述不明，执行中当事人提出异议，执行人员没有办法解决。二是保全措施不当。由于案件承办人员工作责任心不强，对保全财产没认真清查、造册，有的对保全财产未实施有效监管，致使保全的财产毁坏、灭失，造成财产损失，在执行中法院处于被动。

    （三）难在“法”

    1.追加被执行人难。按照现行的法律法规，人民法院一般只能执行被执行人所有财产，当被执行人把财产转移时，法院很难认定该财产实际归被执行人所有，往往也很难追加相关人员为被执行人。虽然《最高人民法院关于依法制裁规避执行行为的若干意见》第20条规定，法院可以追加被执行人，但规定比较笼统，可操作性不强，对追加被执行人的条件过于苛刻。

    2.有关法律规定不明确。如我市某基层法院受理的一起侵犯出路通行权案件，被执行人在申请人出路上堆放杂物，影响了申请人的出行，经法院判决要被执行人恢复原状。此案经法院执行，已为申请人排除通行障碍，案件已执结。但在执结后，申请人与被执行人又因其他原因发生纠纷，被执行人又在申请人通行的出路上堆放杂物，申请人遂又到法院要求按原判决强制执行，法院认为此案已执结，不应再执行，申请人应另案起诉，但申请人坚持认为法院应按原判决执行，在得不到满足后不断信访。

    3.对执行和解等理解不同。执行和解历来为执行工作的利器，是化解当事人矛盾冲突、解决争议的有效方式，但目前存在着部分被执行人利用和解制度恶意和解，从而争取时间转移财产的行径。在实践中，部分被执行人要求执行和解，并一般要求申请人作出一定的利益让步，在达成分期履行的和解协议后，前期履行完毕后，便不再履行，而此时执行法官为提高结案率大都已报结案，造成申请人重新申请执行，给申请人造成了不便，在重新申请执行后，有的被执行人已经将财产恶意转移，无可供执行的财产。

    4.强制措施威慑力不足。司法拘留15日时间过短，一般只在30000元以下标的额内有效，涉及到大额标的，效果不佳。大多数被执行人对司法拘留不以为然，更有甚者主动要求被拘留，例如，我市某基层法院执行一欠款案件中，对被执行人王某拘留15日后，王某还以春节自己没人照顾为由，要求法院继续拘留。过短的拘留时间完全达不到威慑“老赖”的作用。实际上在未能执行的案件中，一部分案件有财产可供执行，但执行法官手段有限，没有强有力的手段及措施查明财产，对一些老赖缺乏强制执行措施，无能为力。

    5.失信人员名单作用有限。针对基层法院办理的执行案件中，被执行人60％都是农村居民，限制贷款、限制高消费、限制购买飞机票等措施，对其作用不大。

    二、解决执行难的对策和建议

    （一）解决“外”的问题

    一是加大对被执行人的惩罚力度。对于没有在法院指定的履行期限内到法院接受谈话或履行义务的被执行人坚决采取司法拘留和最高额罚款措施，情节严重的一律移送公安机关，依法追究刑事责任。比如延长拘留期限、拘留次数等，及时宣告被执行人包括自然人破产等。

    二是将配合执行工作的完成情况纳入到各地各部门综治考核范围。通过建立严格的考评工作机制，确定协助执行的考评分数，将被执行人是地方政府或相关单位拒绝履行裁判义务而引发的涉执行信访纳入考核内容，明确地方政府尤其是乡镇政府综治组织应积极协助法院做好涉执信访工作，充分调动各部门、组织协助法院执行的积极性。

    三是完善解决执行难问题联席会议制度。实行由法院执行局和政法委综治办对执行工作联合进行具体协调机制和定期会议及固定联系人机制。积极完善地方党委政法委、综治办与人民法院信息通报机制。对于综治成员不积极履行协助执行义务，影响执行工作顺利进行的，党政机关人员非法干预案件执行的，形成典型案例予以通报。

    四是建议从中央到地方设立统一的执行救助专项基金，对一些穷尽执行措施后仍然得不到执行的申请执行人，予以执行救助，保障其权利的实现。

    （二）解决“内”的问题

    一是不断优化执行队伍的业务素质，逐步把政治素质好，业务水平高的同志充实到执行队伍中，按照最高人民法院的要求，将执行队伍配齐配强。

    二是加强执行业务培训工作，既注重法律基本知识学习，更注重执行业务技能的培养。

    三是执行人员在执行过程中，要严格依法办案，时刻树立效率意识，克服消极执行、怠于执行的思想，多动脑子，多想办法，努力寻求解决的方案。

    四是认真解决立审执存在的脱节问题，努力为执行创造条件。在法院内部完善审执兼顾的做法，注意做好审执配合，纠正就案办案、管审不管执的错误认识，在审判过程中要注意告知当事人诉讼风险，提醒当事人提供对方财产线索和及时申请法院采取诉讼保全措施，以保证案件及时执行。

    （三）解决“法”的问题

    一是建议尽早出台《强制执行法》等执行法律法规，建立系统的执行威慑机制，进一步完善执行法律及司法解释。比如，对人民法院执行完毕的案件又出现反复的，法律应明确规定一定的期限，在此期限内，当事人仍可以要求法院继续执行，若超出期限，人民法院则不予执行，当事人可另行起诉。

    二是鉴于拒执罪难立案，建议实行优选法院自立自控模式。①赋与法院司法警察部门刑事立案与侦查权；②改革人事管理，提高立案侦查抗压能力；③上下级法院立案侦查职责明确分工，由上级业务部门直接督导与管理；④案件提级公诉与审判，上级法院司法警察部门侦查终结后，提出起诉意见书，移交同级人民检察院决定提起公诉，并接受法律监督。下级法院不行使该拒执刑事案件的审判权，由上级法院负责审判，基层法院不行使“拒执”犯罪案件的审判权。

    三是完善对财产保全措施方面的规定，特别是一些刑事附带民事案件，从案件的立案侦查，到审查起诉，到法院宣判，建立一套财产保全方面的法律规定，使被执行人没有可钻的法律空子。

四是增加对协助义务人方面的法律规定，加大对拒不协助义务人的处罚力度。