2007年6月1日《中华人民共和国企业破产法》（以下简称新破产法）的施行，进一步规范了人民法院审理企业破产案件的程序,为债权人和债务人合法权益的保护提供了更有效的法律依据,填补了市场经济规则体系中关于企业退出与再生法的一大缺口,是一个历史性的进步。
五年多以来，某市两级法院在适用新法审理了一大批破产案件的同时，也发现一些问题。其中比较突出的问题就是终结难度大，本文以某区法院为例追问人民法院在审理破产案件过程中出现的积案多，终结率低问题的原因及对策。
一、破产案件审理周期过长、终结率低
以某区法院为例，2002年至2012年共受理企业破产案件22件，仅终结2件，其余20件均因不同原因迟迟无法终结，结案率仅为9%。在20件未结案中，受理时间在2002-2005年之间的为7件，2005－2010年之间受理的为9件，2010年以后新受理的为4件。
企业破产案件积案多，终结率低，已引发多起涉法涉诉案件，严重影响人民法院办案效率，损害了人民法院的司法公信力。
二、终结难的原因追索
（一）当前形势下企业破产案件的审理特点
新法实施以来，破产案件审理主要呈现以下特点：
1、破产案件涉及面广、影响大、触及的利益主体多、社会影响巨大。破产案件涉及到债权公平受偿、债权重置、资产重组、职工安置等一系列的问题，错综复杂，审判难度颇大。审判实践中，各方利益均需充分考虑，妥善依法处理，否则将危及社会的稳定。
2、案件法律关系复杂，审理清算周期长。众多破产案件中，绝大部分破产企业是经营多年的老企业，破产清算工作难度大。破产案件不仅涉及破产企业与其债权人、债务人之间的各类债权债务关系，还涉及物权、知识产权等法律关系，甚至还有与工商、税务、劳动、建设、土地、房管等行政管理部门之间的相互交错的管理关系。案件审理工作量大，周期比普通案件要长很多。
3、破产案件考验司法权与政府行政权的统一协调。破产案件的社会影响力决定了企业破产绝非单纯的法院司法行为。政府在推动企业破产制度的实施、优化产业结构、推进市场经济的发展、妥善安置职工、化解各方矛盾稳定社会等方面发挥了很大的作用。总之，法院审理破产案件离不开政府的支持与配合。
4、信访隐患大，几乎每起破产案件或多或少的有债权人、企业职工到上级法院、信访部门反映问题，群体性事件亦时有发生。
5、破产管理人制度落实不到位。现实中，许多地方政府插手甚至包揽企业破产整个环节，指示具有破产管理人资格的中介机构挂名，实际由政府派出的工作小组具体操作。在企业清算过程，行政命令有取代司法程序的趋势，行政首长的意志体现得较为明显。
（二）企业破产清算中人民法院、管理人之间的关系
旧有的破产模式下，法院服从和服务于地方政府的经济决策，破产企业由政府交办给法院，进入程序后，政府起主导作用，法院只是给予业务上的指导、程序上的配合。新法实施后，政府并没有从旧有模式中脱离出来，仍然希望“新瓶装旧酒”，直接导致了原本是法院与破产管理人之间的单纯关系，演变成为法院与政府、破产管理人三者之间的微妙关系。
新法实施后，为使破产程序更符合市场经济的发展要求，体现公正性与独立性，法院在办理破产案件时，基本上希望选择社会中介机构来担任企业破产管理人，以取代过去行政色彩较浓的清算组，避免了原清算组由破产企业上级单位组成的弊端。然而，企业破产中的很多事务需要与相关政府职能部门沟通衔接、协调处理，在破产管理人还缺乏相关能力水平、难以履行法定职责的情况下，法院不得不主动要求政府介入，同时也越位处理很多具体问题，这既增加了法院的工作量和责任，又违背了法院监督指导、居中裁判的原则。
以某区法院为例，2002年至2012年未结的20件案件中，95%以上的案件由政府副县级、科级领导担任管理人负责人，负责清算工作。由于政府人员调整、调动，相应的管理人、清算组组成人员平均更换5次以上，70%的清算组5年未开展清算工作。在企业破产清算中，法院要求清算组定期汇报工作的制度形同虚设，从而导致破产程序推动难、监控难。。
三、终结难的原因归结
结合工作实践及当前形势、外部环境，就某市法院存在的企业破产案件终结率低的问题，大致归结为人的因素、实务因素两方面原因，两者的关系和作用表现为相互交叉、相互促进、相互作用。
（一）人的因素
企业破产是企业改制改革工作的一个重要途径，是政府组织社会的一项重要职能。政府部门针对企业改制改革工作确立了“有进有退、进而有为、退而有序"，积极稳妥推进，切实维护职工权益，确保企业和社会稳定，优化国有经济布局和结构的工作原则。这其中人的因素（可理解为法官、管理人的业务技能、政治操守、职业道德，企业职工的法律意识），对开展好此项工作具有重要意义，它直接决定了能否顺利开展清算工作，能否顺利终结破产案件。
1、破产立案审查不严格
由于某些时期破产立案审查把关不严，将部分不应受理的案件予以受理，直接造成了法院破产案件审理的被动局面。某区于2003年左右，受政府企业改制改革工作考核目标的要求，各乡办为完成任务，突击申请了一批破产案件。一方面法院存在收案把关不严的情况，另一方面破产前政府及企业主管部门人员向法院施加影响。这些案件匆忙受理后，发现企业一无清算费用、二无破产财产，破产工作无法推动，程序进退两难，政府部门甩掉了包袱，企业进了“保险箱”，法院最终则成了“挡箭牌”。又如省劳动保障部门2005年针对破产企业职工推出优惠政策，许多多年停产歇业的企业职工闻风而动，围堵政府，要求破产。政府出于无奈，又将这些根本无分毫清算费用的企业宣告破产。类似这样的破产案件，政府只是追求进行法院破产的破产程序，至于之后如何处理根本没有预案、没有时间表，因此出现破产案件长期无人问津的情况，终结更是遥遥无期。
2、管理人（清算组）人员业务技能不高
首先，破产清算工作是专业性很强的技术工作。而由政府主导的企业破产中管理人名不副实，清算小组均由各局委参与，包括工信、商务、发改委等局委，实际上各办事处、乡镇政府都在从事该项工作，组织实施破产清算。由于业务水平参差不齐加之政府人员调整频繁，直接导致破产清算工作停滞的“三不”现象，即：不会、不愿、不敢从事破产清算工作。具体表现为新接手人员不懂业务，不会开展清算工作；不了解企业情况，认为不知深浅，也不愿开展清算工作；案件信访压力大，认为破产清算工作会激化矛盾，导致不敢开展清算工作。
其次，政府及企业主管部门人员怠于破产清算，坐吃企业资产收益，清算工作进展缓慢。长期从事破产案件审理的法官会有个体会就是案件“放到那没事，一动就有事”。深层次原因是：触及了个别人的利益。部分案件破产清算主管部门利用破产企业资产受益，签订托管协议或者租赁协议，坐吃企业资产收益，个别职工找的急了，就先给解决一点问题，不找的不管。另一方面，与“终结难”相对的，政府会迫于破产企业职工的信访压力，给予特别的关注，这样就会出现一种怪现状：凡是领导重视的破产案件，其进程都较为顺利，终结率较高。其实，这也体现出了政府及企业管理人员对于破产清算工作的懈怠。
第三，清算中出现违法行为，导致破产清算工作停滞。例如一起破产案件，清算组违规将国有划拨土地使用权和企业破产财产一并委托拍卖，拍卖后买受人在未办理任何手续的情况下施工建楼，清算组将破产财产和土地收益一并列入分配方案，要求法院召开债权人会议通过分配方案，法院则明确责令纠正。该案就此搁置。
3、企业职工不合理诉求难以满足，影响案件终结
此类案件数量不少，往往给人以被“胁迫”的感觉，司法公信力荡然无存。例如不少破产案件中企业资产变现方案，一般先处置地面破产资产机器设备，第二步处置房产和国有划拨土地。数起案件出现机器设备价款刚到位，职工即开始上访要求享受失业待遇。依照新法规定，失业保险金不在第一顺序清偿。最终信访工作联席会议要求清算组先缴纳失业保险，办理失业，待土地和房产变现后，再依据破产法进行分配。
某区法院2004年受理的一起破产案件，当时变现困难，托管经营，2009年变现后，职工要求养老保险缴纳至2009年，如不同意就上访。该要求明显违背法律规定，目前政府部门正协调土地资金解决，法院不再参与。
再如某厂破产还债一案，因该厂长期停产，生活没有着落，职工多次赴市、省上访，区政府派驻工作组开展工作。经政府协调，区法院于2007年10月受理该企业破产。该企业主要资产——办公楼一栋因企业拖欠银行贷款，经区法院判决、执行，已于2004年7月16日经法院委托拍卖行拍卖给另一家企业，已办理过户。由于可变现资产较少，企业职工闻讯又多次赴市、省上访，经政府协调，区法院又受理了破产清算组起诉拍卖行、买受人要求确认拍卖无效的案件。该案已经一、二审法院数次审理，现仍无结论。
（二）实务中的因素
破产案件的法律效果和社会效果体现在坚持把维护社会稳定、维护职工利益放在第一位，用好用足法律手段，致力实现破产财产变现的最大化，切实解决职工安置，稳定职工情绪，维护债权人利益，确保社会稳定。实务中，有下列因素，严重影响破产进程，影响破产案件终结率。
1、资产变现难，债务清偿率低，审理周期长
从审判实践来看，破产资金缺口问题一直就是破产案件审理的瓶颈。由于部分的破产企业地理位置偏僻，厂房、设备陈旧老化、专用设备的变现不易找到买主，有的房地产证照不全，办理过户手续难，土地处置需要与土地、规划等多部门协调，时间长，扯皮多，导致相当部分破产财产难以及时变现；大部分破产企业土地使用权为国家无偿划拨，而多数破产案件没有破产专项资金，破产费用完全依靠企业自身资产处置换取资金。在上述诸多因素的影响下，一般债权人的清偿比例往往为零，一般债权人特别是金融机构意见很大，普遍有抵触情绪。与普通民商事案件比较，破产案件审理周期较长，较快的破产案件审结都在2年以上，有的甚至长达10年之久。
2、破产企业债权清收工作难度大
从已受理的破产案件来看，100%的案件存在债权清收难的问题。客观上，破产企业的债权形成时间长，企业财务手续、证据管理疏漏等原因，加之企业破产一些业务经办人员下落不明，导致破产企业债权难以清收。新法对破产企业债权清收工作的具体操作未予明确，实践中有的法院将债权清收作为诉讼案件审理执行，有的法院依照最高人民法院《关于审理企业破产案件若干问题的规定》第七十三条，直接由审理破产案件的合议庭迳行裁定并执行。
3、破产企业职工安置机制不畅通
我国目前尚未建立完善的失业保险制度。已受理的破产案件，多数企业拖欠失业保险，该保险依法并不在第一顺序清偿，由此导致职工安置问题。破产企业有土地的还可以向政府争取土地资金解决失业保险问题，无土地的企业，如要解决失业问题，只能违规挪用资金办理或等待政府安置资金。如果资金不能及时到位，职工的再就业和生活来源难以保障。加之省、市有关下岗分流职工的安置政策文件规定不一致，容易引起职工不满。政府劳动部门受失业比例限制，按年度分批解决，容易引发职工和管理人的矛盾。政府、法院、清算组及有关部门虽然对此做了许多工作，但仍是破产中最难解决的难题。例如某破产案至今四年未能审结，未结的主要原因是离退休人员的安置问题未能得到妥善解决。该破产企业有离退休人员户口、档案、人事关系交由何处管理问题，但至今也未能解决。
4、政府、管理人、法院维稳压力大
如前所述，办理好企业破产案件，信访问题成了有关社会效果的重要指标，成了地方党委政府衡量企业改制改革工作成败得失的重要标准。“诚惶诚恐、如履薄冰”成了清算人员、审判人员的心态，事事请示，事事汇报，无疑延误了破产清算进程。某区一破产清算组因破产企业职工不合理诉求上访，连续更换三任组长（分别是律师、纪检副书记、办事处书记）。职工一上访，劳民伤财不说，政府官员对政治影响更是不堪忍受，最终导致清算组长空缺。
四、“终结难”的对策及另类思考
为加快破产清算进程、化解信访隐患、提高破产案件终结率，应该做到：
（一）紧密联系并依靠地方党委政府
法院审判人员要树立清算工作、信访工作一盘棋的观念。提供积极、热情的服务，为各级领导、部门化解信访纠纷，促进企业改制改革工作出谋划策，以此为契机，提前介入，掌握破产案件的信息及企业情况。加强与地方党委政府的沟通，落实破产案件信访问题政府负责的工作机制，要求政府指派专人参加、领导管理人工作。
（二）慎重审查和受理企业破产案件
针对有破产意愿和苗头的企业，严格审查破产资料和督促做好企业破产前的准备工作。做好信访评估和备案登记制度，如实分析进入破产程序后的法律后果，为领导决策提供参考。
（三）因案制宜，灵活应对
针对企业情况和政府的态度，采取主动与被动，冷处理和热处理相结合的方式灵活开展工作。比如一些案件适合缓一缓，就采取冷处理的方式。有些案件情况紧急，就加快处理。例如上述案例中职工要求违规缴纳失业保险的问题，法院可以不参与，少参与，做好证据保全，保护好自己。实践中比较好的方法是要求政府召开协调会，以会议决议形式固定证据。在大是大非面前，严把法律关，严格按照程序办事，力保不出现法律纰漏。
（四）怀着对企业职工深厚的感情开展工作
正确认识改制、破产企业职工的上访问题。不能简单的把职工上访看做是想要几个钱、得点好处，更不能认为他们是无理取闹。绝大多数的上访职工曾为经济建设做出过贡献，他们也希望企业有大的发展，他们对腐败恨之入骨，对官僚嗤之以鼻。他们组织集体上访，说明也有很强烈的责任感。因此，在清算工作中，我们应当怀着对企业职工深厚的感情开展工作，对已经发生的上访案件应采取有效的果断措施，及时加以疏导处理。要做到“件件有着落，事事有回音”，以防事态扩大和矛盾激化。同时，结合宣传法律法规，做好改制破产企业上访人员的思想工作，做到有序地解决问题。
（五）程序公正、公开、透明
为了保障破产审判的公平公正，最大限度满足破产企业职工和全体债权人的知情权、监督权，人民法院在清算过程中，应实行清算资料公开，企业的有关资料、债权申报材料、审计和评估报告等全部资料，破产管理人对债权人公开，可以随时查阅；企业职工安置情况以及安置费用公开，在企业内部张榜公布，接受职工监督，对职工提出的异议，认真复查，及时给予书面答复；清算费用公开，破产管理人定期向债权人会议、企业职工等相关部门和人员公开清算费用，接受债权人及企业职工对清算费用开支的监督。另外，为了避免破产企业职工对清算工作的疑虑，可根据案情需要任命破产企业职工代表、合理使用工会代表。参与看管破产财产、监督清算组对破产财产的管理和处分；参加债权人会议，对资产处置方案和破产财产分配方案提出建议；监督破产财产的分配；根据职工的要求对清算组制定的安置方案提出建议。彻底解决了职工对破产清算工作监督的制度化、日常化的问题，让清算工作更加阳光、更加透明。
（六）强化对管理人、清算、资产处置的监督
人民法院应强化监督职能，切实规范破产企业资产的保值、评估、处置。本着对国有资产负责，对破产企业职工负责、对全体债权人负责的态度，针对以往破产企业资产处理不透明，以及个别拍卖公司及员工违规操作，一些竞买人恶意串通、人为操纵成交价等问题，人民法院应强化对资产评估、审计和拍卖过程的监督，确保资产处置公正、公开、规范，实现资产利用的最大值。
另外，之所以提出破产案件终结难这个问题，在司法实务至少是在某市范围内，尚存在这样的另类观点，即某些破产案件不终结比终结好，迟终结比早终结好。这样的考虑是基于个别案件的现实情况，如前文所述，许多破产案件进入程序是地方政府出于地方经济社会发展甚至是稳定原因，当他们将这一“皮球”踢给法院之后，就放任不管，矛盾和问题都摆在法院面前，迟迟无法解决。许多审判人员将这些案件看作“地雷”，不动还好，一动将面临地方政府、企业、债权人、职工等方方面面的利益冲突。当然，不终结在法律上是走不通的，只能是权宜之计，但是迟终结或者找准有利时机进行终结，也不失为一种好的策略。
当前，由于国际金融危机的不断发展和蔓延，我国经济发展仍然面临着严峻的考验。阻碍经济良性运行的负面因素和潜在风险明显增多，许多企业因资金链断裂引发的系统风险不断显现，严重影响了我国经济发展秩序良性运转和社会稳定。在当前经济形势下，充分发挥人民法院审理破产案件的职能作用，正确审理企业破产案件，合理合法安置好破产企业职工，防范和化解企业债务风险，挽救危困企业，规范市场主体退出机制,维护市场运行秩序，使破产案件终结难，不再成为一个困扰经济社会整体发展的问题，对于有效应对国际金融危机冲击，保障经济平稳较快发展，构建和谐社会，必将具有重要意义。
法院简介
