由于现代社会行政权力的不断扩张，经济关系日趋复杂多样，行政权力越来越多地渗透到民事经济领域。在人民法院受理的行政、民事诉讼案件中，行政争议与民事争议相互交叉、相互影响的案件也随之增加。由于我国现行的法律对此类问题的处理无任何明文规定，因而成为理论界的一个热点问题，同时成为司法实务界的一个难点问题，如何处理好行政、民事交叉案件成为审判实践中亟待解决的问题。本文将从民事与行政交叉案件的产生原因，类型及处理方式等方面予以探讨，以待商榷。

    一、产生的原因

    所谓民事与行政交叉案件，是指对民事行为或民事权利据以成立的具体行政行为的合法性存在争议而引发的民事纠纷和行政纠纷相互交叉的多元化纠纷，当事人因此而提起诉讼的案件。通常包括两种情况：一是行政诉讼中的民事交叉问题；二是民事诉讼中的行政交叉问题。那么，民事与行政交叉案件是如何产生的呢？总的说来，大概有以下几个方面的原因：

    (一)立法制度本身的原因

    由于我国的行政法律、法规纷繁众多，因而行政诉讼制度不够完善，且不受重视，将其置于一种附属的地位，没有完全形成自己独立的体系，如我国行政诉讼法没有规定的问题适用民事诉讼法的规定就是一例。另外，《中华人民共和国民事诉讼法》第111条规定：“依照法律规定，应当由其他机关处理的争议，应告知原告向有关机关申请解决”。立法机关通过立法活动将一部分民事审判权授予行政机关行使，如《土地管理法》、《治安管理处罚法》等，这势必将在审判实践中产生民事诉讼与行政诉讼交叉的问题。

    （二）行政权力的扩张及干预社会生活的广泛性决定了二者产生交叉问题的又一原因

    在市场经济条件下，社会关系日益复杂，随之行政管理干预社会经济的方面越来越广，不仅涉及国家社会事务的管理，而且涉及公民、法人及其他组织诸多的权益，从而决定了行政诉讼的复杂性与民事诉讼的交叉性。例如非法集资、违法征收财物等案件，从集资、征收财物的行为看应属具体行政行为，但如果从行政相对人自愿交纳的情况来看，又不存在行政强制的迹象，似乎该纠纷又应属平等主体之间的纠纷，应按民事诉讼处理，而不应按行政诉讼处理，这里实际上已经存在着两类案件的交叉问题。

    （三）两类诉讼调整范围在某种程度上的重合决定案件交叉的又一原因

    行政机关利用公权力规制、制裁违法行为的同时，其作出的具体行政行为直接调整民事纠纷，成为某些民事权利取得和民事责任承担的依据。例如，土地确权纠纷，本身为民事纠纷，应以民事诉讼方式解决，但我国立法将此类特定的纠纷纳入行政权调整范围，最终产生了行政权与司法权对民事纠纷调整范围的交叉，类似的交叉问题在行政裁决诉讼中较为突出。

    （四）诉讼证据的重合，决定了两类案件的又一交叉原因

    这类交叉问题产生的根源在于具体行政行为对民事主体资格和权利进行法律上的确认与调整，影响了民事主体之间的民事法律关系。因行政诉讼与民事诉讼是由行政机关的同一具体行政行为引起的，相互间存在必然联系。

    二、民事与行政争议交叉案件的类型

    近几年来，民事行政交叉案件呈逐年增长的势头，这与行政职权扩张、民法与行政法相互透渗有着必然的结果。就其表现形式而言多种多样，主要表现在以下方面。

    （一）以民事争议为主，附属行政争议的交叉案件

    这类案件通常出现在因民事纠纷而引起的民事诉讼过程中。在民事诉讼中，民事争议的解决取决于行政行为的合法性，行政行为即成为民事争议处理的前提条件。主要包括两种情况：一种是当抽象行政行为作为审理民事案件的依据时，法院首先要解决该抽象行政行为自身的合法性问题。其二，当具体行政行为作为当事人主张事实的证据或抗辩理由时，法院也必须解决该具体行政行为的合法性问题。例如某甲与某乙因土地使用权发生纠纷时，甲主张乙侵犯自己合法的土地使用权，且以土地管理部门核发的土地使用权证为凭，而乙反驳自己长期使用该幅地块，并进行了收益，称土地部门核发的土地使用权证不合法。这时，土地管理部门核发的土地使用权证是民事侵权案件关键事实认定的依据，而土地管理部门核发土地使用权证的这种具体行政行为的合法性问题就成了解决民事侵权纠纷的前提。

    以民事争议为主，涉及行政争议的交叉案件具有以下特点：第一，这类争议案件发生在平等主体之间，主要是基于民事行为而非行政行为引起，因而究其实质应将其归于民事争议案件。所不同的是，由于在整个争议过程中介入了行政行为，使其变得更加复杂，从而带有大量行政色彩的内容。第二尽管以民事争议为主，但行政问题是首要问题，也就是说，行政行为合法性问题的解决是保证民事争议解决的前提，否则民事诉讼程序便无法继续进行。

    （二）以行政争议为主，涉及民事争议的交叉案件

    这类案件通常出现在行政诉讼的过程中。主要是因公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的具体行政行为不服而提起行政诉讼的同时，请求法院审理平等主体之间民事争议的诉讼形式。我国的国家赔偿法所规定的行政附带民事赔偿案件的大部分即属于该类情况。

    以行政争议为主，涉及民事争议的交叉案件具有如下特点：第一，这类案件既存在行政争议，也存在民事争议，但行政争议处于主导地位，是首要的。第二，这类案件中的行政争议与民事争议在事实上或法律上存在内在的交叉性。第三，这类案件中的行政争议和民事争议可以分案审理，但是行政争议的解决需以民事争议的解决为前提条件，而民事争议的解决并非以行政争议的解决为先决条件。

    （三）行政争议与民事争议兼顾的交叉案件

    行政争议与民事争议并重的交叉案件，是指因同一法律事实而引发的行政争议和民事争议之间相互独立的案件。例如甲私自盗伐了乙所有的生长于自家地头的杨树两棵，侵犯了乙对树木的所有权，同时违反了森林法的有关规定。这时乙向法院提起行政诉讼，请求判令森林公安部门履行法定职责，追究乙的行政责任；同时向法院提起民事诉讼，请求法院判令甲赔偿树木损失。

    行政争议与民事争议并重的交叉案件具有以下特点：第一，行政争议与民事争议相对独立，一案的处理结果并不影响另一案的处理；第二，法院可以分开审理，一案的处理结果并非处理另一案的依据。

    三、民事与行政交叉案件的处理方式

    民事和行政交叉诉讼具有当事人交叉重叠、证据交叉重叠、诉讼程序交叉重叠、法律关系交叉重叠等特点。所以，只要符合行政诉讼和民事诉讼的起诉条件，法院就应当受理，不应当限制当事人自由选择诉讼的权利。当然该类诉讼的提起，除符合民事诉讼法规定的起诉条件外，还必须符合存在未判决的民事诉讼和行政诉讼，行政诉讼与民事诉讼存在交叉性等本身具备的起诉条件。

    行政争议、民事争议交叉引发的诉讼案件，应如何进行审查立案，适用何种程序和方式进行审理，怎样作出裁决，我国的法律并未作出明确的规定。在审判实践中，对这类案件的审理，有的法院先行政后民事，有的先民事后行政，有的还假定行政行为合法对民事径行处理等等，采取了不同的审理方式。对同一事实不同法院审理就会得出不同的结论，甚至裁判结果大相径庭，这在一定程度上造成司法混乱，影响法院裁判的权威。行政争议和民事争议交叉的情况在现实生活中呈现出多样性，就法院而言，采取一种方式一劳永逸的解决是不科学的。因此，在审理中，应统一把握好此类案件的审理原则。

    首先是法制统一的原则。我国是实行成文法的国家，法制是统一的，因此法院的行政裁判与民事裁判对同一事实应作出一致的认定，避免同一法院或不同法院对同一问题作出相互矛盾的裁判，对法院已生效的行政裁判或民事裁判应遵循，根据生效裁判内容处理民事或行政案件。如果生效裁判确有错误，可按审判监督程序予以纠正。

    其次是严格依法定程序办案原则。行政诉讼和民事诉讼毕竟是两种不同性质的诉讼程序，各有其明确的适用范围，分别规范着不同性质的纠纷，行使着自己的审判权，有着自己不同的管辖范围，因此，该适用行政诉讼程序的绝不能适用民事诉讼程序，反之，亦然。

    再次是具体案件适用具体的审理方式原则。这需要根据案件的实际情况，结合立法本意，在深入分析研究的基础上灵活适用法律予以确定，主要有以下几种方式：

    （一）民事诉讼中解决行政争议的问题

    所谓民事诉讼中解决行政争议是指民事争议案件的审理和解决是以对相关的行政行为的合法性的审查确认为前提，但该行政行为并非民事争议案件的标的，却影响着民事案件的裁判结果。对于该类案件，在民事诉讼中，法官应当行使释明权，告知当事人行政行为对案件裁判的影响，征求当事人是否另行提起行政诉讼，请求人民法院对行政行为的合法性进行审查。若当事人另行提起行政诉讼，则应当中止民事诉讼。若当事人不另行提起行政诉讼，只是请求人民法院对具体行政行为的合法性进行审查的前提下，以民事诉讼为主，人民法院可以审查行政行为的合法性，但应当先中止民事诉讼，将当事人请求人民法院对行政行为合法性进行审查部分移送行政审判庭依照行政诉讼程序进行审理并作出裁判，裁判结果作为民事审判的依据，再由民事审判庭对当事人的民事争议作出裁判。

    （二）行政诉讼中解决民事争议的问题

    行政诉讼中涉及民事争议，并且民事争议的解决影响到行政争议的解决，即民事争议的解决是行政争议解决的前提时，法官应该行使释明权，告知当事人就民事争议部分另行提起民事诉讼中止行政诉讼，待民事争议作出裁判后再行恢复行政诉讼，作出行政裁判。若当事人不另行提起民事诉讼，只是对民事争议部分提出审查的请求，则应当中止行政诉讼，将民事争议部分移送民事审判庭进行审查并作出裁判，再以民事争议的裁判结果为依据作出行政裁判。

    （三）行政诉讼与民事诉讼审理的先后顺序问题

    第一先行政后民事的解决方式。在行政争议和民事争议交叉的诉讼案件中，对民事争议的解决往往要根据行政争议的处理结果为依据，而行政行为具有的法定效力，使其非经法定行政复议程序和司法审查程序不得撤销，民事审判权无权对行政机关的具体行政行为进行审查。在这种情况下，正确的处理方式是应先中止民事诉讼，待行政案件判决后再进行审理。

    第二先民事后行政的解决方式。当事人以行政机关的羁束行政不作为行为起诉，且又产生权属纠纷时，就产生了民事诉讼与行政诉讼的交叉问题。在这种情况下，法院为慎重起见，应先解决民事法律关系是否成立的问题，视民事审理结果的裁判再对不作为行为作出行政裁判。这样，对本质上解决纠纷是有利的，更有益于纠纷的彻底解决。

    第三行政诉讼与民事诉讼分别进行的解决方式。在一种诉讼结果是另一诉讼的前提或重要证据时，一般采取先行政后民事或先民事后行政的处理方式。两种诉讼可同时进行，也可以由当事人选择进行，法院应根据当事人的请求分别作出裁决。

    第四行政附带民事诉讼的解决方式。在民事与行政交叉案件中，解决行政争议要以弄清民事争议的是非曲直为前提，而解决民事争议更是必须以先解决行政争议为前提，二者互为条件，仅通过其中某一途径，均无法使争议得到妥善解决，则可适用行政附带民事诉讼方式解决，且节约诉讼成本，减少当事人的诉累。

    无论是民事诉讼还是行政诉讼，都是在法院主持下进行，行政诉讼法赋予法院在行政诉讼中的司法审查权具有撤销或维持具体行政行为的效力，民事诉讼法赋予法院在民事诉讼中的司法审查权具有全面、客观地审查所有诉讼证据，确认其有效或无效的效力。可见，对作为民事诉讼证据的具体行政行为的审查，或是对作为行政诉讼证据的民事行为的审查，是法律赋予法院的重要职责，由于诉讼程序的不同，审查的方式、角度、结果的处理等不同决定了民事与行政交叉案件的审理与解决只能是遵循“基础优先审理”的原则和民事审判庭与行政审判庭分别审理并作出裁判的方式。

    总之，我国的现行法律无任何有关民事与行政交叉案件的立法规定，尚处于法学界与司法实务界的探讨阶段。正因如上所述，民事争议与行政争议，因受立法、司法等主客观的影响，出现了交叉重叠现象，且呈逐年上升势头，形式也多种多样，处理难度逐步增大。签于此，笔者呼吁国家权力机关在对民事诉讼法与行政诉讼法进行修改时，能够将该类案件的立法考虑进去，具体规定其处理方式和原则，以成文法的形式予以公布，以便遵照执行。这样，司法机关在受理民事与行政交叉案件时，就可以顺利地依法进行，从而更好地维护国家机关，社会组织和公民个人的合法权益，维护社会主义法制的统一、法律的权威。