劳动教养制度是一项在我国治安实践中建立发展起来,针对轻微违法犯罪,尚不够刑事处罚者实施的强制性教育改造的处罚措施。
劳动教养制度的制定、设立、实施主要有三个行政法规规章:全国人大常委会批准,国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》和《关于劳动教养问题的补充规定》,以及经国务院批准,由公安部发布的《劳动教养试行办法》。对于劳动教养的性质,《关于劳动教养问题的决定》规定劳动教养既是一种强制性教育改造的措施,又是一种安置就业的方法,《劳动教养试行办法》则不再将劳动教养视为安置就业的方法。而认定是“强制性教育改造的行政措施,是处理人民内部矛盾的一种方法”。由国务院发布的《关于进一步加强监狱管理和劳动教养工作的通知》认定,“劳动教养所是国家治安行政处罚的执行机关”,1991年由国务院发布的《中国的人权状况》指出,劳动教养是一种行政处罚。但没有一部法律对劳动教养的性质进行明确规定。
关于劳动教养的性质理论界争议较大,主流观点主要有两种:一种观点认为是行政强制措施,另一种观点认为是行政处罚。笔者更倾向于第二种观点,理由是劳动教养更符合行政处罚的诸多特征。
行政强制措施是指国家行政机关或者法律授权的组织,为了预防或者制止正在或可能发生的违法行为、危险状态以及不利后果,或者为了保全证据,确保案件查处工作的顺利进行而对相对人的人身自由、财产予以强行限制的一种具体行政行为。显然,行政强制措施并不是对违法行为人行为后果的行政制裁行为,其目的是为了预防或者制止违法行为的发生和继续,或者为了保全证据,确保案件查处工作的顺利进行,针对某种紧急情况采取的紧急措施。
行政处罚是指具有法定管辖职权的行政主体,对违反行政法规范的公民、法人和其他组织所实施的一种行政制裁。行政处罚是对违法行为人的惩戒,是一种行政制裁行为。
行政强制措施与行政处罚在实施条件、实施目的、行为性质等方面都存在着明显的差异。
劳动教养是劳动教养管理委员会对于多次违反治安管理法规屡教不改,或是实施了轻微犯罪行为,但不够或不需要追究其刑事责任又符合劳动教养的人员给予的一种行政制裁。劳动教养是违法行为人对违法后果所承担的法律责任,是对违法行为人人身的限制,是一种行政制裁,符合处罚是增加新义务和权利限制的特征。从以上分析可见,劳动教养更符合行政处罚的特征。但是认定劳动教养是一种行政处罚缺乏法律上的依据,我国《立法法》第八条规定:“对公民政治权利的剥夺,限制人身自由的强制措施和处罚只能由法律设定”,《行政处罚法》第九条规定:“法律可以设定各种行政处罚,限制人身自由的行政处罚只能由法律设定”。所以,对于劳动教养制度应尽快出台相关法律予以制定完善。