环境公益诉讼是指社会成员，包括公民、企事业单位、社会团体依据法律的特别规定，在环境受到或可能受到污染和破坏的情形下，为维护环境公共利益不受损害，针对有关民事主体或行政机关而向法院提起诉讼的制度。实践证明，这项制度对于保护公共环境和公民环境权益起到了非常重要的作用。

    一、环境公益诉讼的特征

    一是环境公益诉讼的提起者包括社会成员，如公民、企事业单位和社会团体。提起环境公益诉讼的社会成员，既可以是直接的受害人，也可以是无直接利害关系的人。

    二是环境公益诉讼的对象既包括一般的民事主体，也包括国家行政机关。一般的民事主体，如企事业单位和个人，当其行为对环境公共利益构成损害，而环境行政控制无力或不能干预时，即可成为环境公益诉讼的对象。国家行政机关未履行法定职责，构成了对环境公共利益损害的不当行政行为，也是环境公益诉讼的对象。

    三是环境公益诉讼的目的是维护环境公共利益。

    四是环境公益诉讼的功能具有明显的预防性质，同时兼具补救功能。环境公益的侵害不需要现实地发生，只要根据有关的情况合理地判断其具有发生侵害的可能性即可提起诉讼。另外，对于已发生的环境公共利益损害，环境公益诉讼又通过民事赔偿和国家赔偿以补救被损害的环境公共利益。

    二、我国的环境公益诉讼程序制度存在的问题

    在我国，对于公共利益的保护，实体法有详细明确的规定：如《民法通则》第七条，第五十五条，第五十八条，第六十一条；《合同法》第七条，第五十二条，第五十九条等等。然而，实体法上具体的规定，但对于国家利益和社会公共利益的权利如何去维护，诉讼法上面的空白，导致实体法无所适从。按照“有权利就必然有救济”的原则，在这里，对于诉讼程序制度存在的某些问题，提出个人的观点及解决之道。

    （一）诉讼主体

    1．主体扩大化。公益诉讼在古罗马已然形成，乃与私益诉讼区分而言，私益诉讼是保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起，而公益诉讼是保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定外，凡公民均可提起。随着资本主义大工业经济、垄断经济的发展，一些政府部门、垄断集团有能力从自身利益出发挑战公共利益，使得保护公共利益成为公众的实际要求，为公共利益而进行诉讼的案例增多，促进了公益诉讼制度的发展和完善。20世纪中期以来，日益严重的环境问题和逐渐高涨的环保运动使环境权作为人身权的一种受到公众的关注。因此，环境诉讼的主体资格的认定条件，已经不能仅限于《民事诉讼法》第一百零八条规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。

    美国侵权法的新的规定，即“为提起禁止或取缔公益妨害的诉讼，公民必须具有作为一般公民的代表，或公民诉讼中的公民，或集团诉讼中的集团的一个成员所具有的起诉资格。”在日本水俣病损害赔偿系列诉讼案也表明，由于环境公益诉讼涉及的利益范围广，波及的范围有区域化功能化的特点，法院在权衡各方利益之下所做重新分配社会有限资源和利益的判决，在某种意义上影响环境和地区经济制度的建设而不仅仅是个案的救济。因此，只有把诉讼主体做扩大化解释，赋予公民个人，社会团体，行政机关部门，检察院及其他相关组织等间接利害关系人有环境诉讼的主体地位。而把某些需要国家予以特别保护的情况列为例外。这样符合我国《环境保护法》第6条的规定，也符合我国现行的司法实践。

    2．鼓励诉讼。自公众参与原则和公众知情权的确立，公众作为环境行政部门和污染企业的第三者，有最广泛的发言权。因此，公民环境诉讼的活跃程度也是判断环境法实施程度的标志。美国在《清洁空气法》、《清洁水法》等主要环境立法中规定了公民诉讼条款及返还诉讼费等措施。为了鼓励公民环境诉讼，美国《清洁水法》规定，起诉人胜诉后，败诉方承担起诉方花费的全部费用，国家再对其给予奖励；美国《垃圾法》规定，对环境违法人提起诉讼的起诉人可得罚金的一部分。这些鼓励诉讼措施和推行律师和当事人“密切合作”思想，可以在很大程度上面，提高公众的环境公益保护意识。

    （二） 责任原则

    环境公益诉讼的任务并非完全是私权纠纷的解决，它还肩负着形成社会环境公共政策的神圣使命。它通过具体解决环境公益损害纠纷，隐含对各种与环境公益有关的间接社会关系受到调整，为全体社会确立有关环境公益的行为指南，确认环境公益的价值，甚至可影响当地社会环境，经济政策的制定和执行。

    环境诉讼中，为追究环境污染民事责任，许多国家结合环境污染民事责任作出相关的规定。根据《法国民法典》1384条的规定，如果某人控制下的物品或活动造成了损害，原告不需要证明占有者的过错，只需证明该物品或活动的存在以及是在被告的控制之下，则被告应承担责任。1985年7月25日的欧盟指令建立了一项严格产品责任制度，规定产品的制造者对使用者所期望的安全负责；据此，法国也规定了一种严格责任制度。例如，对飞机产生的噪声、核事故或向海洋排放碳氢化合物，原告不必证明致害者有过失，而只需证明发生了损害。在法国，有关工作场所的事故的赔偿也实行无过错责任，雇员只需证明其在工作时间内在工作场所受到了伤害；一个工厂尽管遵守了所有行政上和法律上的规定，但如果对周围地区或邻居造成了烟尘污染或噪声污染，仍要承担责任，一个人可以对其邻近的工厂或邻居提起诉讼（相邻损害诉讼）。美国《综合环境反应、赔偿和责任法》规定了超级基金和有关补救责任，确定了有关当事人的连带责任性的严格责任，其法律效力具有追溯力，是对传统法理观念的一种突破。

    无论是侵权责任还是刑事诉讼，往往采取过错责任，往往面对的是地区的经济纳税大户，基于某些原因，政府授权部门往往怠于行使其责任，或者干脆作为影子被告，因此当事人的诉讼地位是极不平等的。为保证裁判的正义性和保护社会公众利益，需要在诉讼的举证责任方面，做出某些特别的规则。首先，应该采取严格责任原则。作为举证存在困难的原告，往往不能证明损害的发生。处于弱势地位的诉讼人，唯有把举证责任归于被告，使正义天平重新平衡，才是解决之道。其次，在某些特殊情况下，甚至可以采取无过错责任原则，即不问是否损害发生，均应承担责任。尤其是在公众知情权的制度建立方面，对于怠于行使公开信息的被告，追究其怠于行使责任。最后，还应提出引进创新原则，一是权衡各方利益原则。在个人利益，社会利益，公众团体利益相互冲突的时候权衡各方利益，认真考虑现在和未来的利益，争取实现利益的最大化。二是信赖利益保护原则。在合同法上面，关于缔约人有期待权的利益保护。因此，笔者认为，公众对于政府职能部门的信赖，由此产生赋予政府的权利。故此，政府部门怠于其责，对于公众造成损害，尤其是环保部门对于环境损害的视而不见，公众有权依据信赖利益，予以诉讼。

    （三） 惩罚原则

    对于环境诉讼案件的处罚原则，因民事案件，刑事案件和行政诉讼案件的类型不同而不同。

    1． 刑事案件。我国现行《刑法》对于环境犯罪的刑事处罚措施与其他普通刑事犯罪的刑事处罚措施相同，在一定程度上的确起到了遏制犯罪的作用，然而，对环境来说，并没有得到补偿。目前，我国每年因环境污染和破坏造成的经济损失超过千亿元，国家投入大量的人力物力财力去恢复，负担沉重。国外已有针对环境犯罪适用重建被损害的环境这种刑事措施的规定。1997年1月1日生效的《俄罗斯联邦刑法典》第26章有关环境犯罪及处罚的规定中普遍规定了一种不剥夺自由的劳动改造的刑罚手段。第250条对“污染水体罪”的处罚规定为“处数额为最低劳动报酬100～200倍或被判刑人1～2个月的工资或其他收入的罚金，或处5年以上剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处1年以下的劳动改造，或处3个月以下的拘役。”第254条对“毁坏土地罪”的处罚规定为“处数额为最低过去报酬200～500倍或被判刑人2个月～5个月的工资或其他收入的罚金，或处3年以下剥夺担任一定职务或从事某种活动的权利，或处两年以下的劳动改造。”等等。《俄罗斯联邦刑法典》关于环境犯罪普遍规定的这种不剥夺自由的劳动改造就是责令犯罪人用自己的劳动去恢复被损害的环境。有了这种刑罚手段的规定，法院可以对合适的环境犯罪人直接判其用劳动去恢复被破坏的环境。在我国对于环境犯罪的犯罪人制裁的特殊性，已经被我国司法界所注意。因为笔者认为，针对环境犯罪的特点，以及国内外对于实体法刑罚上面的规定，应该增加新的处罚程序，比如责令恢复环境，集中学习《环境保护法》等强制措施作为程序的补充，以便于既可以制止进一步犯罪，方便调查，又使环境价值可得以恢复，让我国环境刑事处罚措施日益完善。

    2．行政案件。我国行政诉讼中，当时人有扩大的趋势，不过在诉讼处罚中，往往力度不够。当地政府基于种种原因的不作为，常常使环境公益诉讼限于执行难的问题之中。更何况，所谓“地方保护”主义，说是为当地百姓的经济利益，实际上乃是政府乃至少数官员的小集体和个人的利益。因为，针对与环境污染牵涉利益广大和损害严重的特点，应该在行政诉讼中，加大处罚的力度，充分考虑执行难的问题，从只追究组织单位的责任发展到把任何拒绝对违法单位处罚行为单位的政府官员和公司管理者追究其个人责任。

    3．民事诉讼。在民事诉讼中，环保局、社会团体、公民个人和其他组织均有权提出。陈法庆曾以挂号信函的方式向全国人大常委会法制工作委员会、最高人民法院、最高人民检察院、国务院法制办和国家环保总局5个部门各寄出了一封内容相同的建议书，其中提到：“现行的环境法律对污染者惩罚太轻，治理污染的投入比行政罚款高数倍甚至几十倍，在经济利益的驱动下，污染制造者宁愿认罚也不守法。一些污染企业在当地是英雄，是政府的红人，在发展经济的口号声中，以牺牲环境为代价，走‘先污染后治理’、‘先发展再保护’的弯路。如果长期在这样的社会环境中，环境污染就不是偶然而是必然现象了。”笔者认为，应针对环境诉讼案件的特殊性，对于违法人发出的民事责任裁决加大处罚力度，救济范围扩大，救济方法也包括勒令停产整顿，消除污染，预防污染，禁止生产提供详细信息报告和赔偿损失。以此杜绝因为违法成本低于守法成本，而造成的“怪”圈。

    综上所述，在完善公益诉讼实体法的基础之上，对于与之配套的程序法作出完善，促进环境保护和公众的环保意识，改变环境法的“软法”，“软指标”和“花瓶”的局面，为社会主义可持续发展道路作出贡献。

    三、国外环境公益诉讼的经验

    在美国，20世纪70年代以来通过的涉及环境保护的联邦法律都通过“公民诉讼”条款明文规定公民的诉讼资格。根据“公民诉讼”制度，原则上利害关系人乃至任何人均可对违反法定或主管机关核定的污染防治义务的，包括私人企业、美国政府或其他各级政府机关在内的污染源提起民事诉讼；以环保行政机关对非属其自由裁量范围的行为或义务的不作为为由，对疏于行使其法定职权，执行其法定义务的环保局长提起行政诉讼。

    日本的环境公益诉讼所指的主要是环境行政公益诉讼，这种诉讼的出发点主要在于维护国家和社会公共利益，对行政行为的合法性进行监督和制约。

    欧洲很多国家也有相关规定，例如，法国最具特色和最有影响的环境公益诉讼制度是越权之诉，只要申诉人利益受到行政行为的侵害就可提起越权之诉。意大利有一种叫做团体诉讼的制度，它是被用来保障那些超个人的利益，或者能够达到范围很广的利益的一种特殊制度。

    四、创新和完善我国环境公益诉讼立法

    美国环境公民诉讼的判例法制度虽然产生于“三权分立”的政治结构，但是却具有技术性的特点，在实行成文法的中国，完全可以结合自己的国情从技术层面转化到环境立法和诉讼立法的具体规定之中。在转化时，可以采取如下措施：

    在宪法层面上，要修订宪法，肯定公民的环境权，肯定社会性的环境权益，并确认司法救济对于保护公民和社会环境权益的作用。

    在环境行政诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用司法审查来对抗行政权的滥用，使行政机关对自己的行为负责，实现预防环境问题的目的；并按照以下思路修订《行政诉讼法》和《环境保护法》，以建立环境行政公益诉讼的标准和范围：一是承认公民和全社会的环境权，明确环境保护社会团体的地位，承认它们的社会作用，建立良性循环的公众监督法律机制。 二是扩展环境行政损害的范围，把损害从目前的环境要素的损害、传统意义上的财产损害和人身伤害扩展至视觉、精神感觉等方面的非实质性损害。三是扩大社会团体以及非直接利害关系人行使环境行政起诉权的案件范围：环境和其他社会团体以及非直接利害关系人的合法环境权益因环境行政行为受到非实质性的损害时，授予他们以行政起诉权；环境和其他社会团体的成员的合法环境权益因环境行政行为受到实质性或非实质性的损害时，承认该社会团体代表其成员起诉的权利；在排除环境妨害或消除环境危险的诉讼中，建立社会团体和与本案无直接利害关系的民众支持环境行政诉讼的制度，在条件成熟时，还应确认各级政府及其职能部门、检察机关提起环境行政诉讼的权利，以弥补私人主体提起环境行政公益诉讼制度的不足。四是建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度。值得指出的是，环境公益行政诉讼的提起应当遵循一定的前置程序，即原告在起诉前的一定期限通报有关的行政部门，如果被通报的行政部门不予理睬或者行动不合法律的要求，通报人就可以向法院起诉。另外，为了保证行政行为的公信力和其他人的利益，起诉最好应当在一定期限内进行，这也为国内外立法所广泛认可。

    在环境民事诉讼类的公益诉讼立法层面，要立足于用社会公共利益限制市场经济条件下不断膨胀的环境民事权利，以实现预防和治理环境问题的目的，建议按照以下思路修订《民事诉讼法》和《环境保护法》：除扩展环境民事损害的范围、扩大环境和其他社会团体行使环境民事起诉权的案件范围、建立有利于律师参与和代理诉讼的收费标准制度外，把美国的“介入诉讼”和我国的第三人参加诉讼的制度相结合，对于那些视觉美、娱乐美等环境利益受到损害的公民和社会团体，授予其第三人的诉讼身份，允许其参加或者介入那些以国家机关为原告、企业或者私人为被告的实施环境法的诉讼进程。为此，还要规定其介入诉讼的时间和程序，规定其介入诉讼可提出的诉讼请求和应享有的诉讼权利等。只有这样，才有利于社会团体和民众对大公司的生产经营行为进行经常性的监督和法律上的对抗与制衡。同样地，环境公益民事诉讼的提起也应当遵循一定的前置程序。

    一些官员和学者可能担心，通过肯定环境公益诉讼制度的立法，不仅使环境保护行政机关和国有大中型企业陷入诉讼的旋涡，难以自拔，还会增加本已不堪重负的法院的审判工作量。在美国，《清洁空气法》和《清洁水法》设立公民诉讼制度时也遇到类似的争论和阻力，制度实施的初期也遇到了诉讼案件的多发期。但是实施十多年后，联邦和州法院发现，由于公民诉讼设立了起诉前60天通报、原告申请初步禁令要事先提供担保等前提条件，滥诉的现象并不多，环境保护的效果也很明显。政府和企业则认为，法律设立的“公民诉讼”威慑之剑时刻悬于头上，有利于他们形成科学、谨慎和负责的环境管理思维和模式。基于同样的道理，如果我国的环境公益诉讼制度设计合理，我国官方和学者的担心，从长期看，是可以克服或者避免的。