一、巡回审判制度概况

    巡回审判制度是指基层人民法院及其派出法庭在辖区交通不便、群众文化素质不高、地方经济不发达这种特定的历史条件下，由法院在诉讼过程中做一些本应属于当事人自己的事情，在所辖区域内定期或不定期地巡回流动，选择案件发生地、当事人所在地或其他方便民众的地点开庭审理案件，以巡回法庭的形式搞好法律宣传、上门立案、就地开庭、及时处理简易民商事纠纷案件的一项审判制度，从而使法院更好地方便群众诉讼，体现司法便民、利民。这是巡回审判制度的基本概念。

    我国抗日战争和解放战争时期，在根据地和解放区始建人民法庭。巡回审判作为当时人民法庭开展工作的一种重要方式，曾受到边区人民的广泛赞赏。“马锡五审判方式”即为典型代表。我国首部将“巡回办案”体现于法律之中的是《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》，该法第七条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据需要和可能，派出法庭巡回审理，就地办案。”第一百五十条第二款规定：“第二审人民法庭审判上诉案件，可以在本院进行，也可以到案件发生地或者原审人民法院所在地就地进。”1994年修改后的民事诉讼法第一百二十一条、第一百五十二条第二款亦作了类似的规定。新中国的巡回审判制度与我国近代及西方的巡回审判制度有着本质的区别，它是完全建立的“两便”原则和“面向农村、面向农民、面向基层”基础之上的，赋予了新的内涵和意义，符合我国国情的一项审判制度。

    二、推行巡回审判制度的必要性

    现阶段，我国正处在构建和谐社会、全面建设小康社会的新时期，“坚持司法为民，注重方便群众诉讼”这一民事审判工作的指导原则，赋予了巡回审判制度相当大的生存空间，巡回审判制度继续显示出强大的生机和活力，其所体现的“两便”原则和“面向农村、面向群众、面向基层”的“三个面向”深得民心，在实现“公正与效率”方面具有特殊的优势。笔者认为，在大力提倡推进司法体制改革的今天，巡回审判制度有其相当大的存在空间，尤其是在中西部农村，其重要性和必要性不言而喻，更为构建和谐社会筑牢了法治根基。结合笔者所在的青海省互助县人民法院双树法庭近年巡回审判的实际，推行巡回审判制度极具必要性。

    我所在地鹤壁市山城区人民法院辖区人口30万，有许多地方交通不便，具备巡回审判制度的推行根基。笔者所在的地区经济相对滞后，如果没有巡回法官到村里向他们宣传法律，他们也许根本不知道如何用法律来维护自己的合法权益。很多纠纷也因此长期存在，从而沉淀在民间。近年来，法庭采用“走得出去，坐得下来”和“巡回一案，教育一片”的巡回办案方式，将法庭搬到田间地头，农民炕头，厂矿车间，就地开庭，就地审理，使当事人能更心平气和地解决矛盾。自2002年至今巡回办案300余次，为及时化解矛盾和维护农村稳定起到积极作用，也有利于当事人生产、生活，方便当事人节约诉讼成本，充分体现了“两便”原则。

    法院经费紧张，编制紧缺，是推行该制度的内在原因。现行制度下，法院因无独立人权、财权，都面临案多人少，编制匮乏、经费紧张等诸多共性困境。若为方便群众诉讼，大量设置法庭显然无法保障人力及财力，而巡回审理方式恰恰弥补了这一不足，在一定程度上减少了当事人讼累，审判效率得以提高。

    当事人法律素质不高，基层调解组织相对薄弱，农村群众极其渴求巡回审理。农村群众知识状况差强人意，虽然近年来我国的经济建设取得了巨大的成就，但无庸置疑的是，许多农村地区的人民群众文化水平仍然不高，法律素养更是远远不够。尤其是像山城区这样经济欠发达的地区，群众的诉讼能力不高、法制观念淡薄普遍存在。普通民众尤其是文化水平不高的农村、边远山区群众不易获得法律服务，有的也无经济能力获得法律服务，“不知告、不敢告、不会告”是农村群众在自身权益受到侵害时普遍存在的问题。他们对巡回办案的需要是相当迫切的。同时农村基层组织调解功能相对薄弱，不能即使处理复杂局面、疑难问题和突发事件，农村群众及基层干部对司法救济是相当渴求的。农村矛盾相对集中在婚姻家庭、相邻关系、土地承包经营、民间借贷、损害赔偿、劳务纠纷等纠纷，若将在此置于相对轻松、随和环境下的巡回开庭调解，纠纷不仅在法官言理说法、循循善诱下得以及时、有效解决，而且由于众多村民、亲友的参与，能化解因纠纷而产生的隔阂、对立心理，增强村民之间亲和力、沟通力，使亲属、邻里关系更融洽、稳定，不失为构建农村和谐之有效之举。

    公众追求司法独立，防止滋生腐败的司法价值目标是巡回审判制度备受推崇的重要因素。法官若长期在一地审案，易被该地了解和接近，加之监督制的措施不力，易被拉拢腐蚀，滋生腐败，反之若法官易地审案，受到外部因素干扰的可能性将是微乎其微，审案更能体现公平正义，司法独立的价值目标更能得以体现。

    巡回审判制度更符合社会主义法治理念的要求。现阶段我国仍处在社会主义初级阶段，在当事人诉讼能力低、举证能力差等各种条件不具备的情况下，一味强调法官一步到位审理案件必然会出现诸多问题。社会主义法治理念的两大主要内涵是“执法为民”和“公平正义”。巡回审理使法官更容易获取证据，了解当地习俗，便于查明案情，分清是非，加快办案效率，最大化地追求客观真理。对远离案发地、在法院固定地、“闭门办案”而言，这些则很难做到。巡回审判制度正是基于我国的现实国情而产生的。法官巡回立案、办案，除了审判场所发生变化外，法官的中立、平等态度并未改变。在案发地点众多群众旁听的情况下开庭审案，履行法律的公正与透明更有保证，更能方便群众诉讼，更能提高法院的审判效率。显见巡回审判制度是一项体现司法为民精神、方便群众诉讼的制度，其倡导的诉讼便利化、人性化更契合社会主义法治理念。

    三、巡回审判制度的特点

    各地法院因地域、人口、环境等因素不同，其司法能力、水平、手段、方法必然各异，在巡回审判制的运行、操作上，巡回办案方式上亦各有千秋。但仍存在共同特点：

    （一）是巡回收案。山城区人民法院下设2个派出法庭，各人民法庭定期派出法官前往交通不便的乡镇，对符合立案条件的案件当即立案。当即立案的标准主要是能够适用简易程序的简单民事案件。大力开展司法救助，诉讼费缓交权下放给各法庭庭长，对确因经济困难无力预交诉讼费用的，庭长可以当即决定其缓交。

    （二）是就地开庭。本院现已设定8个固定巡回审判点，但结合本院实际，院领导审时度势，要求各法庭临时设定巡回法庭，不定期巡回开庭，开庭地方可选择在群众院落、村委办公室、田间地头、工矿企业等场所，因案而宜，不拘泥与形式。巡回审理的案件一般选择当事人年迈体弱、行动不便，或住所离法庭较远，交通不便的人员；在当地影响较大，极具普遍性的典型案件；赡养、抚养、相邻关系案件；众多农民工劳务合同纠纷等。开庭时，悬挂国徽，合理布置法庭，尽可能体现庄严、肃穆，当即传唤证人出庭，当即进行勘查，当即依申请依职权就地调查，当庭辩法析理进行调解，用通俗语言以案讲法，使当事人赢得堂堂正正，输得心服口服，旁听群众听得明明白白。如果双方当事人都在同一村组或邻近地区，则立即简易送达，在征求双方当事人意见后先进行调解，调解不成立即由法官1人，书记员1人适用简易程序独任审理。开庭前，邀请当地人大代表、基层村组干部配合，组织村民乡亲近邻旁听。案件的审理过程也就是法制宣传的过程，通过这样的以案说法，使老百姓通过身边的真实案例走进法律，让广大群众感到法庭就在身边，同时也让他们明白，哪些纠纷可以找法庭解决，让广大群众告状有门。而且，就地开庭往往是在第一时间、第一现场处置好关系百姓切身利益的问题，及时化解矛盾，将其消灭在萌芽状态，避免了因简单小事处理不当引发重大社会问题。

    （三）是注重调解。巡回审判是一种更加贴近人民群众的解决矛盾的方式，而诉讼调解则是化解民间矛盾最重要的一种手段。农村当事人的文化水平不高，爱认死理，且多生活在一起，关系错综复杂，很多纠纷关系到当事人最基本的生活秩序和生活环境。这样的案件判决不难，但一方败诉的结果会使得矛盾非但得不到化解，反而可能进一步激化。山城区人民法院法院各人民法庭在巡回办案中，法官运用包括法律、道德、伦理、情理在内的多元调解方式，晓之以理，动之以情，做好当事人疏导工作，能更好地做到定纷止争、息诉平访，调解成功率高，自觉履行率高。很多案子当即履行，案结事了，真正达到化解群众矛盾，维护社会稳定的效果。

   （四）是指导民调。指导人民调解工作是人民法庭的一项重要职能。针对社会矛盾纷繁复杂的现实，法院虽然是纠纷解决的最后一道防线，但仅凭法院的力量毕竟有限。法官的特长是丰富的法律知识，而社会调解人员则以丰富的社会经验见长。为此，我院以巡回审判为契机，对重点的乡镇司法所、人民调解委员会进行业务指导，并通过典型事例以案说法，既避免了枯燥乏味的书本学习，又加强了基层人民调解组织与法官的沟通交流，能够起到更好的指导作用。此举将诉讼调解与社会大调解有机结合，形成了巨大的合力。法庭利用巡回审判从法律业务上给予社会调解人员以指导，提高社会调解人员的司法认知能力和处断纠纷水平，在审案时尽可能地邀请社会调解人员参加旁听，协助调解，并以此拓展社会调解人员的法律素质，使他们亦能脱离法官调处一些争议不大的简单民事纠纷。

    （五）是体现“两便”。巡回审判制度不仅体现了司法为民精神、为当事人节省了大量的时间和精力，减轻了“诉累”，也使法院的司法资源得以更好的利用，体现了诉讼效益理念。这是因为绝大多数案件是简易案件，可以做到一次开庭和当庭宣判甚至当场执结，法院在诉讼中投入的人力资源、物力资源、财力资源都得到了最大限度的降低。

    四、现行巡回审判制度存在的不足及对策

    尽管巡回审判已使群众受益匪浅，但不可否认的是，该制度同其他制度一样仍存在许多弊端，需要进一步规范和完善。

    运行成本仍然较高。由于山大沟深，巡回办案的法官一天进山一般只能到一个地方，要降低诉讼成本，就要求在一个地区的案件能相对集中在一天审理。其存在的问题是：一方面，由于巡回办案路线的周期长，时间相对不确定，群众不知道巡回法官何时来，在等待无望后不得已只能花费大量的时间、精力前去法庭立案；另一方面，巡回法官巡回到基层后，往往等待一天也没有群众前来立案，法院的人力、财力、物力资源都没能得以节约，违背了减轻当事人诉累、提高法院办案效率的初衷。

    巡回审理尚缺乏操作规则。虽这一制度历史较长，但其规则即不统一也不完善。现巡回审判制度实施的法律依据主要体现在《最高人民法院关于人民法庭若干问题的规定》第十八条：人民法庭根据需要可以进行巡回审理，就地办案。但是这只是一个框架性的法条，并没有具体而明确的操作要求。因此，实际运行中尚存在不够规范问题。有的把巡回审判制度仅仅当作一种政策性的工作而非日常性的、真正便民利民的制度化的自觉行动，巡回办案时有时无，巡回周期、地点不固定。这样既达不到巡回办案的真正目的，也会在群众中造成不良的影响，使“司法为民”流于形式。有的一味追求办案的效率，忽视了法律的严肃性，过分压缩审结期限，不论案件具体情况一刀切，可能违反诉讼程序。还有的将“巡回审判制度”内涵随意扩展，甚至“深挖案源”，上门立案，生动找案并解决纠纷。法院裁判程序的启动具有被动性，遵循的是“不告不理”和“无诉讼即无审判”原则，法官深入群众主动了解介入纠纷，不仅不能真正化解矛盾，也不利于树立法官公正权威的形象。笔者在此建议最高人民法院在以下几个方面规范巡回审判制度的具体运行，使巡回审判中的每一环节都统一于法律框架之下，真正做到司法行为有法定，有章可循。一是确定办案地区。在城市及发达地区的农村，由于交通方便，经济发达，群众诉讼困难不大，法官坐堂问案仍应是法院审理案件的常态。但在经济欠发达、群众因交通、经济、文化等方面的困难不便到法庭参加诉讼的山区、农村，开展巡回审判制度是十分必要的。二是规定受案类型。受办案形式所限，巡回办案所受理案件的类型可参照《民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》中规定的适用简易程序审理案件的类型。具体而言，如当事人双方住所地在同一地区、且属于交通不便的山区案件；一方当事人因年龄较大或身体状况等原因难以到庭参加诉讼的案件；属于赡养关系纠纷、相邻关系纠纷、简单债务纠纷等常见案件；比较典型、在当地有一定影响的案件；能够减轻当事人诉讼成本，或方便当事人举证质证查明案情，或就地巡回审理能够有效宣传法律知识促进人民群众提高法律意识维护社会稳定的其他案件。第三，缩短巡回周期。巡回办案应有相对短的周期，如果过长则起不到方便群众的目的。具体周期可由各人民法庭根据各自辖区面积、收案量和经费情况酌情确定，但原则上每周至少应外出巡回办案一次。另外，办案的日期应确定，并通过各种形式使当事人知晓。办案人员应按既定的巡回日期到达指定地点开展工作，不能因节假日、双休日或其他原因延误或改变。第四，确定人员构成。为保证审判活动的严肃性，巡回办案应至少配备一名审判人员和一名书记员参加。巡回审判的法官在职责划分上可以实行分片负责的原则，由一个法官负责几个固定乡镇的巡回审判工作。这样的安排有利于法官熟悉了解当地的民风和习俗，也有利于法官与当地司法所、人民调解委员会等组织的配合与联系。

    巡回审判制度对于经济欠发达的广大农村，其方便、快捷、平等、公正、高效的审理模式符合现阶段的农村实际，是人民法院贯彻司法为民、实现“公正与效率”工作主题的必然要求。随着经济的发展、交通的改善，人们法律素养的提升，不可避免地，巡回审判制度也会像法制发达国家的巡回审判制度一样走向衰落消亡。但目前我国尚处于法制建设的关键期，巡回审判制度是提升人民法律素质的重要载体，是对法制建设的铺垫、夯实，这一过程不可或缺。因此，巡回审判活动在许多地区应大力推广，并应各地实际不断予以规范及完善。